22.4.2008

Asian aikaisempi käsittely

1.1 Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan tiedekuntaneuvoston päätös

Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan tiedekuntaneuvosto on 30.8.2005 päättänyt pöytäkirjan asiakohdassa 4, että hallintopäällikkö A siirtyy 1.9.2005 lukien toistaiseksi hoitamaan Helsingin yliopiston hallintoviraston hänelle tarkemmin osoittamia, vaativuustasoltaan hallintopäällikön virkatehtäviin rinnastuvia tehtäviä sijoituspaikkanaan yliopiston hallintovirasto.

1.2 Asian käsittely Helsingin hallinto-oikeudessa

A on Helsingin hallinto-oikeudelle 11.11.2005 toimittamassaan muutoksenhakukirjelmässä, siltä osin kuin nyt on kysymys, vaatinut, että tiedekuntaneuvoston 30.8.2005 asiakohdassa 4 tekemä päätös kumotaan ja asiassa vahvistetaan, että A:lla on oikeus toimittaa oikeustieteellisen tiedekunnan hallintopäällikkönä hallintopäällikön virkatehtäviä. A on ensisijaisesti vaatinut, että vaatimukset käsitellään hallinto-oikeudessa valitusasiana ja toissijaisesti hallintoriitahakemuksena. Jos vaatimuksia ei tutkita valituksena tai hallintoriitana, asia on käsiteltävä hallintolainkäyttölain 59 §:n mukaisena kanteluna ja päätös on poistettava. A on myös vaatinut, että hänen oikeudenkäyntikulunsa korvataan laillisine korkoineen.

Vaatimuksensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tiedekuntaneuvoston päätöksessä ei ole kysymys virkamieslain nojalla tehdystä hallintopäätöksestä eikä päätös perustu myöskään minkään muun lain säännökseen, joten kysymys on yleisen lain mukaan valituskelpoisesta päätöksestä, johon olisi tullut liittää valitusosoitus. Valitusosoituksen antamatta jättämisen johdosta valitusaika ei ollut alkanut kulua. A on edelleen todennut, että sikäli kuin hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että tiedekuntaneuvoston päätös on tehty valtion virkamieslain nojalla, valitusoikeuden on katsottava perustuvan perustuslain 21 §:n 1 momentista ilmenevään jokaisen valitusoikeutta koskevaan perusoikeuteen. Virkamiehen virkavelvollisuuksien määräytymisestä ja niiden muuttamisesta ei ole laissa nimenomaisia säännöksiä. Näin ollen lainsäätäjä ei ole ottanut huomioon sellaista tilannetta, jossa viranomainen tekee lakiin perustumattoman päätöksen, eikä ilmeisesti tästä syystä ole ottanut kantaa valitusoikeuteen tällaisesta päätöksestä.

Eräät tiedekuntaneuvoston jäsenet, ainakin dekaani ja varadekaani, ovat olleet esteellisiä päätöksen tekemiseen. Päätöksen perusteena olevassa muistiossa, joka on päätöksen liitteenä, on esitetty virheellistä ja totuutta vastaamatonta tietoa päätökseen johtaneista tapahtumista sekä myös päätöksen juridisista perusteista. Päätös on myös niin epäselvä, ettei siitä voida varmuudella päätellä, mikä on tiedekuntaneuvoston päätöksen sisältö.

Virkamiehen tehtäviä ei ole mahdollista ilman virkamiehen suostumusta ja ilman lakiin perustuvaa syytä muuttaa kokonaan siten, että virka muuttuu asiallisesti toiseksi.

Kun viraston yksikköön perustetun viran haltijan työn suorituspaikkaa siirretään viraston toiseen yksikköön, ratkaisussa on asiallisesti kyse valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetusta viran siirtämisestä viraston toiseen yksikköön. Tällaista siirtoa ei ole mahdollista tehdä ilman viran haltijan antamaa suostumusta. A on nimenomaisesti ilmoittanut, ettei hän suostu virkansa siirtämiseen oikeustieteellisestä tiedekunnasta yliopiston hallintovirastoon.

Tiedekuntaneuvosto on lainvastaisesti ja toimivaltansa ylittäen tehnyt kysymyksessä olevan päätöksen valtion virkamieslain 14 §:n 1 momentin mukaisena työnjohto- ja valvontamääräyksenä. Päätös on selkeästi tähän säännökseen tai muuhunkaan valtion virkamieslain tai minkään muunkaan lain säännökseen perustumaton.

Päätös on ristiriidassa dekaanin aikaisemmin 16.6.2005 tekemän ja edelleen voimassa olevan hallintopäällikön viran siirtoa koskevan päätöksen kanssa. Tämä päätös ei ole ollut esillä tiedekuntaneuvostossa, eikä päätöstä ole poistettu tai kumottu. Tästä johtuen on epäselvää, onko A:n hallintopäällikön virka siirretty hallintovirastoon vai onko tarkoituksena, että virka jää edelleen tiedekuntaan ja A:n työnsuorituspaikka vain muutetaan fyysisesti hallintovirastoon.

A:n hallintopäällikön virka, vakanssi numero 16831 (aikaisemmin tiedekuntasihteerin ylimääräinen toimi ja tiedekuntasihteerin virka), on oikeustieteelliseen tiedekuntaan perustettu virka. Kysymys ei ole Helsingin yliopiston yhteisestä virasta. A on nimitetty 19.11.1992 tiedekuntasihteerin virkaan, joka nimikkeen muutoksella 8.11.2001 muutettiin hallintopäällikön viraksi. Tiedekuntasihteerin viran hakukuulutuksen mukaan tiedekuntasihteeri vastaa dekaanin alaisena tiedekunnan kanslian hallinnosta sekä valmistelee ja esittelee lähinnä tiedekunnan yhteistä hallintoa koskevat päätösasiat. Oikeustieteellisen tiedekunnan hallintopäällikön nykyiset tehtävät ja vastuuasema ilmenevät dekaanin 22.2.2005 vahvistamasta tiedekunnan kanslian työjärjestyksestä.

Toistaiseksi nimitettyjen hallintovirkamiesten, muun muassa hallintopäällikön, tehtävänä on pitää yllä jatkuvuutta. Tiedekunnan virallisena virkamiesedustajana on kolmeksi vuodeksi kerrallaan valittava dekaani. Lisäksi päätöksentekijänä toimii vaaleilla kolmeksi vuodeksi valittava tiedekuntaneuvosto. Hallintopäällikön näkökulmasta katsoen dekaanin vaihtuessa hallinnon hoitamisessa tarvittava yhteistyö jatkuu luottamuksellisena uuden johdon kanssa. Valitulla uudella dekaanilla ei ole ilman lakiin perustuvaa oikeutta "vaihtaa" toistaiseksi virkaansa nimitettyjä hallintovirkamiehiä. A:n yhteistyö oli sujunut hyvin edellisen dekaanin kanssa. Tämä ei voi olla peruste epäluottamukseen hallintopäällikköä kohtaan. A:han kohdistetulle epäluottamukselle ei ole osoitettu mitään hallintopäällikön työsuoritukseen tai työtehtävien hoitamiseen yleisesti liittyvää perustetta. Uuden dekaanin yksipuolisesti tuntema ja perustelematta jäänyt epäluottamus ei oikeuta muuttamaan A:n hallintopäällikön virkatehtäviä ja siirtämään häntä pois omasta työyksiköstään. A ei ole koskaan saanut huomautusta tai varoitusta virkatehtäviensä hoitamisesta tai hoitamatta jättämisestä. Ennen vuotta 2004 A:ta on pidetty ammattitaitoisena hallintovirkamiehenä ja hallintopäällikkönä sekä tiedekunnassa, aikaisempien esimiesten lausunnoissa että myös yliopiston hallintovirastossa.

Laissa ei ole annettu työnantajalle valtaa yksipuolisesti muuttaa nimitetyn virkamiehen virkaan kuuluvien tehtävien sisältöä valtion virkamieslain 14 §:n 1 momentin virkakäskyvaltaa lukuun ottamatta. Virkamiestä ei voida eräitä harvoja poikkeustapauksia lukuun ottamatta nimittää virkaan, tai kuten tässä tapauksessa, siirtää tosiasiallisesti toiseen virkaan määräämättä samalla virkamiehen tehtävät.

Vaikka tiedekunnan hallintopäällikön virka olisi yliopiston yhteinen virka, mitä se siis ei ole, virkamiehen tehtäviä ei tuolloinkaan olisi mahdollista muuttaa ilman virkamiehen suostumusta.

Tiedekuntaneuvoston päätös siirtää A ilman hänen suostumustaan omassa virassaan toistaiseksi muihin tehtäviin kuin hallintopäällikön virkatehtäviin merkitsee asiallisesti sitä, että A on irtisanottu omasta virastaan. Lain edellyttämiä irtisanomisperusteita ei ole kuitenkaan esitetty, eikä niitä ole olemassa. Muodollista irtisanomista ei ole myöskään tehty. Päätöksen voidaan katsoa rikkovan hallinto-oikeudessa sovellettavia yhdenvertaisuusperiaatetta ja luottamuksensuojaperiaatetta. Päätös on rikkonut myös objektiviteettiperiaatetta ja valtion virkamieslain mukaista tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

Työnjohto- ja valvontamääräykset koskevat virkatehtäviä ja niiden velvoittavuus johtuu nimenomaan juuri virkamiehen virkaan kuuluvista tehtävistä. Koska virkamiehen on valtion virkamieslain 14 §:n 1 momentin mukaan suoritettava tehtävänsä, häntä ei saa erottaa virkatehtävistään hallinnon sisäisillä työnjohto- ja valvontamääräyksillä. Jos nimittävä viranomainen muuttaa nimittämänsä virkamiehen tehtävät nyt puheena olevassa päätöksessä toteutetulla tavalla eli siirtää virkamiehen kokonaan pois virkaan kuuluvista tehtävistä mukaan lukien esittelytehtävät, ei kysymys ole työnjohtovallan käytöstä, vaan virkamieslain säännöksiin perustumattomasta hallinnollisen päätösvallan käytöstä, jonka sisältönä ja tarkoituksena on estää virkamiestä noudattamasta hänelle virkamieslain 14 §:n 1 momentin mukaisesti kuuluvaa velvollisuutta suorittaa virkatehtävänsä.

Dekaani B:n toimikausi alkoi 1.1.2004 ja pian tämän jälkeen hän aloitti toimenpiteet, joiden seurauksena A siirrettiin kesäkuussa 2004 kokonaan pois hallintopäällikön tehtävistä. A:lla ei ollut lainkaan virkatehtäviä palatessaan vuosilomaltaan 27.9.2004. Dekaani antoi lokakuussa 2004 A:n yksinomaiseksi tehtäväksi opintoasioihin kuuluvan projektiluonteisen selvitystyön. Päätöksen lainvastaisuudesta huolimatta A teki selvitystehtävää lukuvuoden 2004-2005. A on vuodenvaihteessa 2004-2005 tehnyt keväällä 2004 kokemansa epäasiallisen kohtelun ja sitä seuranneen työtehtävien muuttamisen vuoksi selvityspyynnön Uudenmaan työsuojelupiirille. Selvityspyynnön johdosta yliopistossa pidettiin työsuojelutarkastus, jonka perusteella tarkastajat esittivät työsuojelupiirin työsuojelutoimistolle esitutkinnan käynnistämistä. Tiedekunta ryhtyi samoihin aikoihin yliopiston hallintoviraston tukemana toimenpiteisiin A:n virkatehtävien muuttamiseksi uudelleen, vaikka edellä mainittu A:lle määrätty selvitystyö oli usean vuoden projekti ja tarkoituksena oli ollut, että järjestely on pysyvä.

Tiedekunnan johto pyysi yliopiston rehtorille osoittamassaan 7.1.2005 päivätyssä kirjeessä A:n sijoittamista työskentelemään jossakin muussa yliopiston yksikössä kuin oikeustieteellisessä tiedekunnassa. Rehtori antoi A:ta kuulematta hallintojohtajalle tehtäväksi löytää asiaan molempia osapuolia kohtuullisesti tyydyttävä ratkaisu. A ei suostunut painostuksen jälkeenkään luopumaan hallintopäällikön virastaan ja ryhtymään väitöskirjatutkijaksi, vaan edellytti häneen kohdistetun epäasiallisen kohtelun vuoksi työnantajan ryhtyvän sekä työturvallisuuslain 28 §:n edellyttämiin toimenpiteisiin että toimenpiteisiin virkatehtävien palauttamiseksi. Neuvotteluissa A itse ehdotti, että hän siirtyisi määräaikaisesti omassa virassaan työskentelemään hallintovirastossa ammattitaitoaan vastaavassa ja sitä kehittävässä tehtävässä, jossa hän toimisi muiden tiedekuntien hallintopäälliköiden juridisena konsulttina siihen saakka, kunnes yliopisto olisi selvittänyt häneen kohdistuneen epäasiallisen kohtelun ja normalisoinut ja palauttanut A:n työskentelyolosuhteet tiedekunnassa. Hallintovirastossa tähän suhtauduttiin kielteisesti. On oletettavaa, että tiedekunnan johdon kirjelmä rehtorille on ollut seurausta siitä, että A oli ryhtynyt oikeudellisiin toimenpiteisiin virkatehtäviensä palauttamiseksi ja työolosuhteittensa normalisoimiseksi. Sekä viran siirtoa koskevaa 16.6.2005 tehtyä päätöstä että valituksenalaista tiedekuntaneuvoston 30.8.2005 tekemää päätöstä voidaan pitää vastatoimena sille, että A on yliopiston ulkopuolisen viranomaisen puoleen kääntymisen kautta saattanut työnantajan hankalaan asemaan.

Helsingin yliopisto on selityksessään vaatinut, että valitus ja hallintoriitahakemus jätetään tutkimatta tai joka tapauksessa hylätään. Myös kantelu ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylättävä. Päätökset liittyvät valtion virkamieslain soveltamisalaan, eikä hallintolainkäyttölain yleistä valitusoikeutta koskevaa säännöstä voida nyt soveltaa. Suoraan lakiin (valtion virkamieslaki 58 §) perustuvaa valituskieltoa ei voida tässä tapauksessa ohittaa perusoikeuksiin vetoamallakaan.

A on käynnistänyt työnantajaansa vastaan jo kuusi eri prosessia. Kaikkien prosessien lähtökohta on sama - A:n tyytymättömyys hänen virkatehtäviensä hoitamista koskeviin järjestelyihin. A:n uudelleen sijoittamista koskevan päätöksen taustalla on pitkä, selityksen antamisen ajankohtana jo yli kaksi vuotta kestänyt prosessi, jonka aikana on haettu erilaisia ratkaisuja oikeustieteellisen tiedekunnan kansliassa puhjenneeseen vaikeaan henkilöstöongelmaan. Ongelma sai varsinaisesti alkunsa siitä, että A ei sopeutunut työskentelemään yhteistyössä vuoden 2004 alusta tehtäviinsä valittujen dekaanin ja varadekaanin kanssa. Dekaanin ja hallintopäällikön saumaton yhteistyö on ehdoton edellytys tiedekunnan hallinnon toimimiselle. Tämä yhteistyö ei A:n joustamattomuuden vuoksi toiminut ja tilanne lukkiutui täysin. Tästä kärsi laajasti koko tiedekunta.

Kysymys on A:n periaatteellisesta taistelusta työnantajaansa vastaan. A on itsekin myöntänyt, että syntyneen tilanteen johdosta hänen on käytännössä mahdotonta enää työskennellä oikeustieteellisen tiedekunnan kansliassa. Samalla kannalla ovat myös yliopiston hallintovirasto, tiedekunnan johto, tiedekunnan kaikkien ainelaitosten johtajat sekä 20-jäseninen tiedekuntaneuvosto yksimielisesti.

A:n asemaan liittyvät järjestelyt ovat vielä olennaisilta osiltaan kesken. Hän ei pitkään sairauslomaansa vedoten ole edes neuvotellut uusista tehtävistään. Tässä vaiheessa ei voida arvioida järjestelyä, jonka lopputulos ei ole selvillä.

Yliopisto on alusta pitäen lähtenyt siitä, että irtisanomista tulisi välttää ja asiaan tulisi löytää kaikkia osapuolia tyydyttävä ratkaisu. Kun A:n työskentely tiedekunnassa ei ollut enää mahdollista ja kun A itse oli esittänyt, että hän voisi siirtyä hallintovirastoon, tällainen ratkaisu nähtiin myös yliopiston puolella parhaaksi vaihtoehdoksi. Ratkaisu tarjosi mahdollisuuden siihen, että A:n virkatehtävien luonne taikka hänen työskentelyolosuhteensa eivät juurikaan muuttuisi, virkaeduista puhumattakaan. Lisäksi A:lle on vielä tarjottu mahdollisuutta neuvotella useista eri tehtävävaihtoehdoista niin, että ratkaisu olisi hänelle mahdollisimman sopiva ja mieluisa.

A:n vaatimukseen suostuminen tarkoittaisi samalla sen hyväksymistä, ettei työnantajalla olisi virkasuhteessa mitään työnjohdollista keinoa ratkaista edes täysin umpikujaan ajautunutta henkilöstöongelmaa ilman virkamiehen suostumusta. Tällöin päädyttäisiin siihen A:n ajamaan lopputulokseen, että virkamies "omistaisi" työtehtävänsä. A:n osoittama joustamaton suhtautuminen täysin välttämättömiin virkajärjestelyihin ei vastaa lainsäätäjän tarkoitusta. Suomen virkamieslainsäädännön viimeaikainen kehitys on päinvastoin kulkenut joustavuuden ja erilaisten virkajärjestelymahdollisuuksien lisäämisen suuntaan. Ylipäätänsäkin virkasuhde lähestyy yhä enemmän työsuhdetta.

Oikeustieteellisen tiedekunnan johto sekä yliopiston keskushallinto ovat tehneet kaiken sen, mikä kohtuudella on ollut mahdollista, jotta vaikeaan tilanteeseen saataisiin kaikkia osapuolia, aivan erityisesti A:ta, tyydyttävä ratkaisu. Nyt tehty ratkaisu on kaiken lisäksi A:n aikaisemmin ilmoittaman toivomuksen mukainen.

A:n virkatehtävien hoitamista koskevassa päätöksessä on ollut kysymys viraston yhteisessä virassa toimivan virkamiehen uudelleen sijoittamisesta viraston sisällä. Kaikki ne edellytykset, jotka on asetettu yhteisessä virassa toimivan virkamiehen tai yhteisen viran uudelleen sijoittamiselle, ovat tässä tapauksessa olleet käsillä. Vaikka virkamiehen suostumus ei välttämättä olekaan puheena olevan järjestelyn edellytyksenä, on kuitenkin syytä korostaa, että A esitti itse neuvotteluissa toivomuksen päästä työskentelemään yliopiston hallintovirastoon. Yliopisto on katsonut, että A on siten antanut myös suostumuksensa hallintovirastoon siirtymiselleen. A on saanut mahdollisuuden tulla asiassaan kuulluksi jopa huomattavasti enemmän, kuin mitä hyvän hallinnon tavanomaiset vaatimukset edellyttävät. Dekaani ja varadekaani eivät ole olleet esteellisiä. He eivät ole päätöstä tehtäessä olleet asianosaisina missään A:n käynnistämässä oikeusprosessissa.

Tiedekuntaneuvosto on lausunnossaan katsonut, että valitus tulee ensisijaisesti jättää tutkimatta ja toissijaisesti hylätä. Tapauksessa ei ole myöskään kysymys luonteeltaan sellaisesta asiasta, että se voitaisiin käsitellä hallintoriitana. Asiassa ei ole tapahtunut A:n kantelussa mainittuja menettelyvirheitä, eikä päätös ole A:n väittämällä tavalla epäselvä.

Puheena olevassa päätöksessä, jolla A on sijoitettu työskentelemään toistaiseksi yliopiston hallintovirastoon, on ollut kysymys työnjohto- ja valvontaoikeuden perusteella annetusta esimiestasoisesta määräyksestä - virkakäskystä, johon ei saa hakea muutosta. A:n virka, virkanimike ja virkaedut ovat säilyneet entisellään. Ainoastaan hänen työtehtäviään ja niiden suorituspaikkaa saman työnantajan palveluksessa on muutettu. Mikäli katsottaisiin, että kysymyksessä on virantoimitusvelvollisuuden muuttamista koskeva hallintopäätös, päätökseen ei siinäkään tapauksessa saa hakea muutosta valtion virkamieslain 58 §:n säännöksestä johtuen.

Kysymyksessä olevat järjestelyt ovat johtuneet A:n joustamattomuudesta ja sopimattomuudesta ja ne ovat tiedekunnan hallinnon toimivuuden kannalta olleet välttämättömiä.

1.3 Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Helsingin yliopiston vaatimuksen valituksen tutkimatta jättämisestä, kumonnut Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan tiedekuntaneuvoston 30.8.2005 pöytäkirjan asiakohdassa 4 tekemän päätöksen, hylännyt A:n vaatimuksen vahvistaa hänen oikeutensa toimittaa oikeustieteellisen tiedekunnan hallintopäällikön virkatehtäviä sekä velvoittanut Helsingin yliopiston korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 1 000 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut hallinto-oikeuden päätöksen antopäivästä. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty enemmälti.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään edellä mainituilta osin seuraavasti:

Valituksen tutkiminen

Valtion virkamieslain 58 §:n mukaan viranomaisen tai virkamieslautakunnan tämän lain nojalla antamaan virkamiestä koskevaan muuhun kuin 52, 53, 54 ja 56 §:ssä sekä 57 §:n 1 momentissa tarkoitettuun päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Hallintolainkäyttölain 3 §:n mukaan jos muussa laissa tai ennen tämän lain voimaantuloa annetussa asetuksessa on tästä laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan tämän lain asemesta. Saman lain 4 §:n mukaan hallintoasiassa tehdystä päätöksestä saa valittaa sen mukaan kuin tässä laissa säädetään. Lain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Suomen perustuslain perusoikeuksia koskevan (2 luku) 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on katsonut jäljempänä päätöksessään (asiavirheväitteet) yksityiskohtaisemmin ilmenevin perustein, että kysymyksessä oleva päätös ei ole valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu viran siirtoa koskeva päätös eikä myöskään sanotun lain 14 §:n 1 momentin mukainen työnjohto- tai valvontamääräyspäätös, joita lain 58 §:ssä säädetty valituskielto koskee. Valtion virkamieslaissa säädetään muun ohessa virkojen perustamisesta, siirtämisestä, lakkauttamisesta ja muuttamisesta; virkaan nimittämisestä; viranomaisen ja virkamiehen yleisistä velvollisuuksista; varoituksesta; virkasuhteen päättämisestä ja virantoimituksesta pidättämisestä. Hallinto-oikeus on katsonut, että kysymyksessä oleva päätös ei ole muukaan valtion virkamieslain nojalla annettu päätös, vaan kysymys on menettelystä ja päätöksestä, jota ei ole säännelty valtion virkamieslaissa. Toisaalta kysymys on sellaisesta A:n oikeuksia ja velvollisuuksia koskevasta päätöksestä, että oikeusturvanäkökohdat huomioon ottaen asiaa on tulkittava perusoikeusmyönteisesti siten, että päätöksestä tehty valitus on tutkittava.

Päätöksen kumoaminen

Menettelyvirheväitteet

Asiakirjoista ilmenee, että A:ta on kuultu ennen päätöksen tekemistä. Hän on antanut asiassa kirjallisen 29.8.2005 päivätyn vastineensa. Yhteistoimintamenettelyä koskevien säännösten mahdollinen noudattamatta jättäminen ei sinänsä merkitse sitä, että päätös olisi tässä valitusasiassa katsottava lainvastaiseksi. Asiassa ei ole tapahtunut kuulemisvirhettä.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Lain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta kuin saman momentin 1-6 kohdassa luetellusta erityisestä syystä vaarantuu. Lakia koskevan hallituksen esityksen (72/2002 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan esteellisyyden aiheuttavan syyn on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa.

Yliopiston mukaan A:n uudelleen sijoittamista koskevan päätöksen taustalla on ollut pitkä, yli kaksi vuotta kestänyt prosessi, ja kysymyksessä on ollut täysin umpikujaan ajautunut henkilöstöongelma. A on esittänyt, että dekaani B:n toimikausi alkoi 1.1.2004 ja pian tämän jälkeen hän aloitti toimenpiteet, joiden seurauksena A siirrettiin pois hallintopäällikön tehtävistä. Yliopiston mukaan ongelma on saanut varsinaisesti alkunsa siitä, että A ei ollut sopeutunut työskentelemään yhteistyössä vuoden 2004 alusta tehtäviinsä valittujen dekaanin ja varadekaanin kanssa. A on liittänyt valitukseensa muun ohessa Uudenmaan työsuojelupiirin 2.11.2005 päivätyn pöytäkirjan työsuojelutarkastuksesta, jonka johtopäätösosassa on käsitelty laajalti A:n ja B:n ja varadekaani C:n välisiin henkilösuhteisiin liittyviä ongelmia. Jatkotoimenpiteinään tarkastajat ovat ilmoittaneet tulevansa esittämään työsuojelupiirin työsuojelutoimistolle esitutkinnan aloittamista. Tarkastajat ovat katsoneet tarkastuksessa tulleen ilmi seikkoja, joiden perusteella on todennäköisiä syitä epäillä, että tapauksessa on menetelty rikoslain 47 luvun 1 §:n ja/tai 3 §:n vastaisesti. Viimeksi mainitut lainkohdat koskevat työturvallisuusrikosta ja työsyrjintää. Yliopisto ja B sekä C ovat 25.11.2005 päivätyissä vastineissaan kiistäneet työsuojelutarkastuksen pöytäkirjan johtopäätökset. Dekaani B on 16.6.2005 tekemällään päätöksellä siirtänyt A:n viran oikeustieteellisestä tiedekunnasta yliopiston hallintovirastoon. A on hakenut tähän päätöksen purkua korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

Dekaani B ei ole asianosaisena A:n ja yliopiston välisissä eri prosesseissa ja hän on toiminut eri tilanteissa virkansa perusteella. Asiakirjoista käy kuitenkin selvästi ilmi A:n ja B:n välinen erittäin voimakas vastakkainasettelu. Tilannetta A:n ja B:n välillä on pyritty selvittämään muun ohella psykologin konsultaatiossa. Tapahtumia ja asiaa kokonaisuutena ulkopuolelta ja objektiivisesti arvioiden tarkasteltuna luottamus dekaani B:n puolueettomuuteen osallistua kysymyksessä olevan A:ta koskevan päätöksen esittelemiseen ja tekemiseen on vaarantunut. B on siten ollut esteellinen. Asiassa ei ole ilmennyt muita menettelyvirheitä.

Asiavirheväitteet

Ennen nyt kysymyksessä olevaa A:n siirtämistä ja työtehtävien muuttamista koskevaa päätöstä A:n hoitama virka on tiedekunnan dekaanin 16.6.2005 tekemällä päätöksellä siirretty tiedekunnasta yliopiston hallintovirastoon. Yliopiston johto oli katsonut muun ohessa hallintojohtajan ja henkilöstöjohtajan 4.5.2005 päivätyssä kirjeessä, että kaikki virat yliopistossa ovat yhteisiä. A on sitä vastoin ennen viran siirtämistä samana päivänä pidetyssä yhteistoimintamenettelyyn liittyvässä kokouksessa vastustanut viran siirtoa ja esittänyt, että kysymyksessä on oikeustieteelliseen tiedekuntaan perustettu virka, jonka siirtäminen edellyttää valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentin mukaisesti viran haltijan eli A:n suostumusta. A on tämän jälkeen muun muassa korkeimmalle hallinto-oikeudelle 5.7.2005 tekemässään purkuhakemuksessa esittänyt yksityiskohtaisen selvityksen siitä, että hänen hoitamansa virka ei ole yliopiston yhteinen vaan oikeustieteelliseen tiedekuntaan perustettu virka ja että hänen hoitamansa viran siirtäminen ilman hänen suostumustaan on ollut lainvastaista. Tämän jälkeen oikeustieteellisen tiedekunnan tiedekuntaneuvosto on 30.8.2005 tehnyt erillisen nyt kysymyksessä olevan A:n siirtämistä ja hänen työtehtäviensä muuttamista koskevan päätöksen. Päätöksen perustana olevan 24.8.2005 päivätyn muistion mukaan päätöksen "juridinen tausta" on valtion virkamieslain 14 §:n mukainen virkamiehen velvollisuus noudattaa työnjohto- ja valvontamääräyksiä sekä tehdä asianmukaisesti ja viivytyksettä hänelle annetut tehtävät. Päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista ei mitenkään ilmene, että päätöksellä olisi korvattu aikaisempi toimivaltaa vailla tehty viran siirtoa koskeva dekaanin päätös tai että sen perusteena olisi muu kuin viimeksi mainittu valtion virkamieslain säännös. A:n siirtämisen lisäksi päätöksellä on muutettu hänen hallintopäällikön tehtävänsä. Näistä syistä on katsottava, että kysymyksessä ei ole valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentissa säädetty viran siirtoa koskeva päätös. Tiedekuntaneuvoston päätöksessä A on siirretty ilman virkaa, kun viran siirtoa koskevan päätöksen lainmukaisuudesta ilman A:n suostumusta ei ole ollut varmuutta.

Valtion virkamieslain 14 §:n 1 momentin mukaan virkamiehen on suoritettava tehtävänsä asianmukaisesti ja viivytyksettä. Hänen on noudatettava työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Säännöksestä ilmenee toisaalta virkamiehen velvollisuus virkatehtäviensä suorittamiseen ja toisaalta viranomaisen työnjohto- ja valvontaoikeus ja oikeus työtehtäviä koskevien määräysten antamiseen. Oikeustieteellisen tiedekunnan hallintopäällikön tehtävät perustuvat pääasiallisesti tiedekunnan dekaanin 22.2.2005 vahvistamaan tiedekunnan kanslian työjärjestykseen. Virkamiehelle viraston sisäisellä työjärjestyksellä määrättyjä tehtäviä voidaan täsmentää ja tehtäväpiiriä tarkentaa valtion virkamieslain 14 §:n 1 momentin säännöksen nojalla. Vaikka kysymyksessä olevan säännöksen soveltamisala on jossain määrin tulkinnanvarainen, hallinto-oikeus katsoo, että sen nojalla ei voida olennaisesti muuttaa tai kokonaan poistaa virkamiehelle siihen asti kuuluneita tehtäviä eikä siirtää virkamiestä määräämättömäksi ajaksi viraston toiseen yksikköön. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että tiedekuntaneuvosto ei ole voinut tehdä valtion virkamieslain 14 §:n 1 momentin säännökseen nojautuen kysymyksessä olevaa päätöstä A:n siirtämisestä ja työtehtävien muuttamisesta yliopiston hallintoviraston hänelle tarkemmin osoittamiksi, vaativuustasoltaan hallintopäällikön virkatehtäviin rinnastuviksi tehtäviksi.

Jos virkamies laiminlyö tehtäviään tai syyllistyy moitittavaan menettelyyn, häntä voidaan ojentaa huomautuksilla tai hänelle voidaan antaa virkamieslaissa säädetty kirjallinen varoitus. Työnantaja voi käskyillä, ohjeilla ja koulutuksella pyrkiä vaikuttamaan virkamiehen toimintaan. Virkamies voidaan pidättää virantoimituksesta siitä säädettyjen edellytysten mukaisesti. Erittäin painavista virkamiehestä johtuvista syistä virkasuhde voidaan myös irtisanoa.

A:n siirtämisellä on pyritty samaan lopputulokseen kuin viran siirtoa koskevalla päätöksellä. Lisäksi hänen hallintopäällikön tehtävänsä on muutettu ilman tarkempaa tehtävien yksilöintiä, jolloin on jäänyt epäselväksi, mitä tehtäviä A:lle tosiasiassa kuuluisi. Virkojen siirtopäätösten perusteiksi voidaan hyväksyä organisatoriset tai muut vastaavat syyt. Valituksenalainen päätös perustuu kuitenkin pääasiallisesti A:n henkilöön liittyviin seikkoihin. Päätös on näin ollen tehty vastoin tarkoitussidonnaisuuden periaatetta ja perustuu harkintavallan väärinkäyttöön.

Yhteenveto

A:n siirtämiselle ja hänen tiedekunnan hallintopäällikön tehtäviensä poistamiselle ei ole ollut lainmukaista perustetta. Dekaani B on ollut esteellinen ottamaan osaa päätöksen tekemiseen. Päätös on vastoin tarkoitussidonnaisuuden periaatetta ja perustuu harkintavallan väärinkäyttöön. Päätös on näin ollen kumottava.

A:n oikeutta toimittaa oikeustieteellisen tiedekunnan hallintopäällikön virkatehtäviä ei voida tämän valitusasian yhteydessä päätöksen kumoamisesta huolimatta vahvistaa hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulumattomana asiana.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

A on ilmoittanut, ettei hänelle ole aiheutunut oikeudenkäyntikuluja ammattiliiton tai asiamiehen käyttämisestä, vaan korvauksena vaadittu 2 200 euron määrä on johtunut oikeudenkäynnin hänelle aiheuttamasta työstä ja oikeudenkäyntiin välittömästi liittyvästä menetyksestä (vähintään 22 tuntia x 100 euroa). Asian laatu ja A:n koulutus (oikeustieteen lisensiaatti) huomioon ottaen hallinto-oikeus on pitänyt A:n selvitystä siitä, että hän on käyttänyt valituksen laadintaan omaa vapaa-aikaansa, lähtökohtaisesti luotettavana. Siihen nähden, että A:n valitus on osittain jätetty tutkimatta ja osittain hyväksytty, korvattaviksi kohtuullisiksi oikeudenkäyntikuluiksi on vahvistettava 1 000 euroa.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on perusteluissa todettujen lisäksi maininnut hallintolain 6 §:n, hallinto-oikeuslain 3 §:n ja hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin.

2. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös purkuasiassa

Korkein hallinto-oikeus oli 23.10.2006 antamallaan päätöksellä taltionumero 2803 hylännyt A:n muun ohella oikeustieteellisen tiedekunnan tiedekuntaneuvoston 30.8.2005 pöytäkirjan asiakohdassa 4 tekemän päätöksen purkamista koskeneen hakemuksen.

Korkein hallinto-oikeus oli päätöksensä perusteluissa muun ohella todennut, että oikeustieteellisen tiedekunnan dekaani oli päättäessään 16.6.2005 siirtää hallintopäällikön oikeustieteellisestä tiedekunnasta yliopiston hallintovirastoon ylittänyt toimivaltansa. Päätöksessä on edelleen todettu, että tiedekuntaneuvoston asiakohdassa 4 tekemään päätökseen on myös katsottava sisältyneen ratkaisu hallintopäällikön viran siirtämisestä tiedekunnasta hallintovirastoon ja että dekaanin päätös on korvautunut tiedekuntaneuvoston edellä mainitulla päätöksellä.

Korkein hallinto-oikeus oli purkuasiassa viitannut muun muassa hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohtaan ja 63 §:n 2 momenttiin. Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan päätös voidaan purkaa, jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Hallintolainkäyttölain 63 §:n 2 momentin mukaan päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista.

Korkein hallinto-oikeus oli edelleen viitaten valtion virkamieslain 5 §:n 1 momenttiin todennut, että selvitystä siitä, että yliopisto olisi muuttanut oikeustieteellisen tiedekunnan puheena olevan hallintopäällikön viran yliopiston yhteiseksi viraksi, ei ollut esitetty. A ei ollut antanut suostumustaan hallintopäällikön viran siirtämiselle tiedekunnasta yliopiston hallintovirastoon. Näin ollen tiedekuntaneuvoston 30.8.2005 tekemä edellä mainittu päätös oli perustunut ilmeisesti väärään lain soveltamiseen, joka oli voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen.

Päätöksen mukaan julkisen edun ei päätöksessä mainituissa olosuhteissa kuitenkaan voitu katsoa vaativan tiedekuntaneuvoston päätöksen purkamista. Tiedekuntaneuvoston päätös ei myöskään loukannut A:n oikeutta yliopiston virkamiehenä sillä tavoin, että tiedekuntaneuvoston päätös voitaisiin purkaa.

3. Valituksenalaisen asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin yliopisto on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin yliopiston vaatimus A:n valituksen tutkimatta jättämisestä on hylätty ja A:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus jätetään kokonaan tutkimatta tai joka tapauksessa hylätään. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee vahvistaa, että kysymyksessä oleva tiedekuntaneuvoston päätös jää pysyväksi. Lisäksi yliopisto on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan myös siltä osin kuin yliopisto on velvoitettu korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut ja yliopisto vapautetaan sanotusta korvausvelvollisuudesta.

Yliopisto on valituksensa perusteluissa muun ohella lausunut seuraavaa:

A:n valituksen tutkiminen

Tiedekuntaneuvoston valituksenalaisen päätöksen sanamuodosta käy selvästi ilmi, että päätös koskee virkamiehen virantoimitusvelvollisuuden muuttamista. Asiassa on kuitenkin esitetty eriäviä käsityksiä siitä, onko päätöksessä ollut kysymys viran siirtämistä koskevasta hallintopäätöksestä vai työnjohto- ja valvontamääräyksestä, jolla A on sijoitettu työskentelemään viraston toiseen yksikköön. Tiedekuntaneuvosto on itse lausunnossaan katsonut, että sen antamassa päätöksessä on ollut kysymys työnjohto- ja valvontamääräyksestä. Korkein hallinto-oikeus on sittemmin päätöksessään 23.10.2006 ottanut kannan, jonka mukaan päätöksessä oli kysymys viran siirtämisestä. Kumpikin vaihtoehto johtaa kuitenkin valitusoikeuden kannalta samaan lopputulokseen. Valtion virkamieslain 58 §:n mukaan kumpaankaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Työnjohto- ja valvontamääräyksen osalta valituskielto lisäksi perustuu hallintolainkäyttölain 5 §:ään.

Kysymyksessä oleva tiedekuntaneuvoston päätös on edellä todetun mukaisesti tullut heti lainvoimaiseksi. Myös päätökseen liittyvässä valituskiellossa on todettu, että päätökseen ei valtion virkamieslain 58 §:n nojalla saa hakea muutosta valittamalla. A:lle oli kuitenkin jäänyt oikeusturvakeinona mahdollisuus ylimääräiseen muutoksenhakuun, jota hän on käyttänyt. Tutkiessaan A:n hakemuksen ylimääräisenä muutoksenhakuna myös korkeimman hallinto-oikeuden on täytynyt katsoa, että päätös oli lainvoimainen.

Hallinto-oikeuden päätöksestä ei ilmene, onko korkeimman hallinto-oikeuden noin kuukausi aikaisemmin antama päätös ollut hallinto-oikeuden tiedossa sen tehdessä valituksenalaista päätöstä. Joka tapauksessa hallinto-oikeus asettui ratkaisussaan eri kannalle kuin korkein hallinto-oikeus, vaikka kummallakin tuomioistuimella oli tutkittavanaan sama oikeudenkäyntiaineisto. Hallinto-oikeuden ratkaisu on ristiriidassa myös sen 31.10.2005 A:n valituksen johdosta antaman päätöksen kanssa, joka koski oikeustieteellisen tiedekunnan dekaanin 1.10.2004 tekemää A:n virkatehtävien muuttamista koskenutta päätöstä. Yliopiston käsityksen mukaan on selvää, että kummassakin tapauksessa on ollut kysymys virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta ja päätöksistä, jotka on annettu virkamieslain nojalla.

Aikaisemmassa päätöksessään hallinto-oikeus arvioi tilannetta myös perustuslain kannalta ja totesi, että ottaen huomioon ratkaisun sisältö sekä viran, virkanimikkeen ja virkaetujen säilyminen entisellään, A:n oikeusturva ei perustuslainkaan mukaan edellyttänyt valituksen tutkimista virkamieslaissa olevasta valituskiellosta huolimatta. Nyt hallinto-oikeuden kanta oli tässäkin suhteessa aivan toinen, vaikka siirtyminen hallintovirastoon merkitsisi A:n tehtävissä ja olosuhteissa selvästi vähäisempiä muutoksia verrattuna aikaisempaan tilanteeseen, jossa oli kysymys A:n siirtymisestä erillisprojektin vastuuhenkilöksi. Hallinto-oikeus on siis nyt toisin kuin aikaisemmin katsonut, että myös perusoikeuksien kannalta valitus tuli tutkia. Korkeimman hallinto-oikeuden 23.10.2006 antama päätös ei anna tukea mainitulle johtopäätökselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä välittyy selvästi ajatus siitä, että lopputulos, eli A:n siirtyminen hallintovirastoon, on ollut hänenkin kannaltaan onnistunut ja hyvä ratkaisu ongelmaan. Tätä taustaa vasten on perusteltua katsoa, että A:n oikeusturva ei perusoikeuksienkaan kannalta edellyttänyt lakiin perustuvan valituskiellon syrjäyttämistä ja hänen valituksensa tutkimista hallinto-oikeudessa, varsinkin kun korkein hallinto-oikeus oli jo kertaalleen tutkinut asian. Lakiin perustuvaa valituskieltoa ei voida tässä tapauksessa ohittaa perusoikeuksiinkaan vetoamalla. Koska hallinto-oikeus ei ole voinut tutkia A:n valitusta myöskään edellä käsitellyiltä osin, valitus tulee ensisijaisesti jättää kokonaisuudessaan tutkimatta.

Menettelyvirheväitteet

A esitti hallinto-oikeudessa - kuten myös ylimääräistä muutoksenhakua koskevassa asiassa korkeimmassa hallinto-oikeudessa - että asian käsittelyssä tiedekuntaneuvostossa olisi tapahtunut useita menettelytapavirheitä. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan käsittelyssä ei ole tapahtunut sellaisia menettelyvirheitä, jotka olisivat voineet olennaisesti vaikuttaa tiedekuntaneuvoston päätökseen. Hallinto-oikeus sen sijaan katsoi menettelyvirheeksi sen, että dekaani B olisi esteellisenä osallistunut A:ta koskevan päätöksen "esittelemiseen ja tekemiseen". B ei esitellyt päätöstä, vaan esittelijänä toimi silloinen opintoasiainpäällikkö Sonja Helin.

Dekaani B on antamassaan selvityksessä katsonut, että hän ei ole ollut A:n suhteen esteellinen. Niinpä hän ei selvityksensä mukaan ole jäävännyt itseään puheena olevassa päätöksenteossa eikä ole mielestään voinutkaan niin tehdä, koska silloin hän olisi myöntänyt sellaisen asetelman, joka ei hänen näkemyksensä mukaan vastannut tosiasioita.

A on perustellut väitettään dekaanin esteellisyydestä sillä, että hänellä on vireillä useita oikeusriitoja, jossa vastapuolena on dekaani. Lisäksi A on antanut ymmärtää, että dekaanilla olisi tästä syystä "voimakas kiistasuhde häneen".

Kuten hallinto-oikeus on todennut, dekaani ei ole asianosaisena missään A:n käynnistämässä oikeusprosessissa vaan hän on toiminut eri tilanteissa virkansa perusteella. Helsingin yliopiston hallintojohtosäännön 25 §:n mukaan dekaani johtaa ja valvoo tiedekunnan toimintaa ja hänellä on kokonaisvastuu tiedekunnan henkilöstöhallinnosta. Tämä asema on merkinnyt sitä, että hän on joutunut virkansa puolesta käsittelemään myös A:han liittyviä vaikeita kysymyksiä. Vaikka ratkaisut eivät ole olleet aina A:lle mieluisia, tämä asetelma ei kuitenkaan merkitse esimiehen esteellisyyttä.

Oikeustieteellinen tiedekunta on ollut yksimielinen kaikissa A:ta koskevissa ratkaisuissaan. Asia ei henkilöidy A:n tarkoittamalla tavalla dekaaniin.

Asiavirheväitteet

Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan päätöksessä on ollut kysymys virkamieslain 5 §:n 1 momentissa säädetystä viran siirtämisestä. Vaikka tämä ei vastaa yliopiston aikaisempaa näkemystä ja vaikka se yliopiston selvä lähtökohta, jonka mukaan kaikki sen virat ovat yhteisiä, ei ole tullutkaan riittävästi huomioon otetuksi, yliopisto on ilmoittanut lähtevänsä siitä, että korkeimman hallinto-oikeuden kanta on otettava asian tarkastelun lähtökohdaksi. Hallinto-oikeuden näkemys asiasta poikkeaa korkeimman hallinto-oikeuden edellä mainitusta kannasta.

Työnjohtomääräysten antamisvallan laajuudesta ja laadusta

Asiassa on alun perin ollut kysymys työnjohto- ja valvontamääräysten antamisvallan laajuudesta ja laadusta. Tieteisopissa ollaan yleisesti sillä kannalla, että työnjohto- ja valvontamääräyksiä koskeva virkamieslain 14 §:n 1 momentin soveltamisala on tulkinnanvarainen. Yliopisto on katsonut, että tiedekuntaneuvosto on voinut työnjohto- ja valvontamääräyksellään sijoittaa A:n työskentelemään hallintovirastoon. Työnjohtomääräyksen antamisvallan ulottumista nyt puheena olevaan järjestelyyn on perusteltu lähinnä seuraavilla seikoilla: A:n työskentelyolosuhteet eivät olisi juurikaan muuttuneet. Hänen uudet tehtävänsä olisivat olleet hyvin samanlaisia kuin aikaisemmatkin, eli yliopistohallintoon liittyviä vaatimustasoltaan entisenlaisia tehtäviä. Virka, viran nimike ja palkkaus olisivat säilyneet ennallaan.

Hallinto-oikeus on puolestaan katsonut, että tiedekuntaneuvosto ei ole voinut työnjohto- ja valvontamääräysten antamisoikeuteensa vedoten tehdä päätöstä A:n työtehtävien muuttamisesta ja hänen siirtämisestään hallintovirastoon. Perusteluna tälle hallinto-oikeus on todennut, että vaikka virkamieslain 14 §:n 1 momentin soveltamisala on jossain määrin tulkinnanvarainen, sen nojalla ei voida "olennaisesti muuttaa tai kokonaan poistaa virkamiehelle siihen asti kuuluneita tehtäviä eikä siirtää virkamiestä määräämättömäksi ajaksi viraston toiseen yksikköön". Yliopiston käsitys työnjohto- ja valvontamääräysten antamisvallan laajuudesta tai laadusta yleensä ei juurikaan poikkea siitä, mitä hallinto-oikeus on päätöksessään lausunut. Sen sijaan merkittävä ero on siinä, miten olennaisiksi A:n uudesta sijoituspaikasta johtuvat muutokset on nähty. Yliopisto on katsonut, että muutokset olisivat vähäisiä ja joka tapauksessa kaikki tärkeimmät tekijät, kuten virka, viran nimike ja palkkaus pysyisivät muuttumattomina. Hallinto-oikeus on taas katsonut, että A:n olosuhteita olisi olennaisesti muutettu ja hänelle siihen asti kuuluneet tehtävät olisi kokonaan poistettu. Yliopiston näkemyksen mukaan mikään asiaan liittyvä selvitys ei oikeuta tällaisiin johtopäätöksiin.

Tarkoitussidonnaisuuden periaatteesta

Hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, että tiedekuntaneuvoston päätös olisi tehty vastoin tarkoitussidonnaisuuden periaatetta. Päätöksen perustelut ovat tältä osin erittäin niukat. Hallinto-oikeus on perustelunaan ainoastaan todennut, että "Virkojen siirtopäätösten perusteiksi voidaan hyväksyä organisatoriset ja muut vastaavat syyt. Valituksenalainen päätös perustuu kuitenkin pääasiassa A:n henkilöön liittyviin seikkoihin."

Tarkoitussidonnaisuuden periaate yleisenä hallinto-oikeudellisena periaatteena sisältää velvollisuuden käyttää viranomaisen toimivaltaa vain siihen tarkoitukseen, johon se on määritelty tai muuten tarkoitettu käytettäväksi. Periaatteen mukaan viranomaisella ei saa olla toiminnassaan vääriä vaikuttimia. Hallinto-oikeuden päätös herättääkin ajatuksen siitä, että A:n hallintovirastoon siirtämisen taustalla olisi ollut "vääränä vaikuttimena" A:n henkilöön liittyvät seikat ja tiedekuntaneuvosto olisi käyttänyt toimivaltaansa muuhun kuin siihen tarkoitukseen, johon se on tarkoitettu käytettäväksi. Tällainen näkemys on virheellinen.

Arvioitaessa tiedekuntaneuvoston päätöstä tarkoitussidonnaisuuden periaatteen näkökulmasta on lähtökohtana otettava huomioon, että tiedekuntaneuvosto on 18-jäseninen demokraattisesti valittu toimielin, joka edustaa tiedekunnan professoreita ja muita opettajia, tutkijoita, tiedekunnan muuta henkilökuntaa sekä opiskelijoita. Ajatus "toimivallan väärinkäyttämisestä" istuu huonosti tilanteeseen, jossa tällainen elin tekee yksimielisen päätöksen toimivaltaansa kuuluvassa asiassa.

Tiedekuntaneuvosto oli päätöstä tehdessään tilanteessa, jossa sen täytyi tehdä jokin ratkaisu, jolla täysin kestämättömäksi ajautunut tilanne tiedekunnassa saataisiin korjattua. Taustalla oli monivaiheinen prosessi, jossa tiedekunnan johto yhdessä yliopiston keskushallinnon kanssa oli pyrkinyt löytämään ongelmaan ratkaisua tuloksetta. Kun sitten tiedekunnan johto sekä tiedekunnan kaikkien ainelaitosten johtajat kääntyivät yliopiston rehtorin puoleen kirjeellään, jossa he yksimielisesti pyysivät rehtoria käynnistämään keskushallinnon kautta toimenpiteet A:n sijoittamiseksi johonkin muuhun yksikköön yliopistossa, ja kun hallintovirasto antoi asialle suostumuksensa viitaten A:n itse aikaisemmin esittämään toivomukseen sijoituspaikastaan, oli luonnollista, että tiedekuntaneuvosto päätyi esillä olevaan ratkaisuun. Tilanne nähtiin sekä tiedekunnassa että keskushallinnossa myös A:n kannalta vaikeaksi ja ratkaisulla haettiin parannusta myös hänen tilanteeseensa.

Tiedekunnassa esiintyneen vaikean henkilöstöongelman ratkaiseminen on kuulunut sekä tiedekuntaneuvoston toimivallan että myös sen toimintavelvollisuuden piiriin. Tiedekuntaneuvoston ratkaisu on ollut yliopiston yleisen edun mukainen. Tarkoitussidonnaisuuden periaatetta ei ole rikottu.

Sen jälkeen, kun A siirtyi pois tiedekunnan kansliasta, hallinnon toimivuus on palautunut. Tiedekunnassa hiljattain suoritettu työhyvinvointikartoitus on osoittanut, että työilmapiiri tiedekunnassa on hyvä ja keskimääräistä parempi. Dekaani B on valittu uudelleen dekaaniksi tiedekuntaneuvoston yksimielisellä päätöksellä.

Yliopisto on puheena olevan ongelman tietoon tulemisesta alkaen lähtenyt siitä, että ongelman ratkaisuksi ei tulisi etsiä "syyllisiä" eikä myöskään irtisanomisratkaisuihin tulisi mennä. Yliopisto on kuitenkin pitänyt tässä tilanteessa ensiarvoisen tärkeänä, että tiedekunnan toimivuus hallinnollisesti ja muutoinkin taataan.

A on antanut selityksen, jossa hän on vaatinut, että yliopiston valitus ensisijaisesti jätetään tutkimatta ja toissijaisesti hylätään. Lisäksi hän on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista laillisine viivästyskorkoineen.

A on muun ohella lausunut, että Helsingin yliopistolla ei ole asiassa valitusoikeutta. Päätöksen tehneellä viranomaisella ei ole oikeuskäytännön mukaan valitusoikeutta pelkästään sillä perusteella, että se on tehnyt valituksen kohteena olevan päätöksen, jonka valitusviranomainen on kumonnut. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksellä kumotun hallintopäätöksen sisällössä ja luonteessa ei ole mitään sellaista, jonka perusteella viranomainen voisi saada asiassa asianosaisaseman. Päinvastoin on selvää, että lainsäätäjä on nimenomaisesti katsonut, että virkamiesten oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvissä hallintopäätöksissä työnantajalle on annettu jatkovalitusoikeus ainoastaan virkamieslaissa mainituissa tapauksissa. Yliopiston valitusoikeutta ei voi myöskään tässä asiassa perustella hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetuilla seikoilla. Yliopiston itsehallintoasema tai oikeus käyttää puhevaltaa tuomioistuimissa omiin varoihinsa liittyvissä asioissa ei vaikuta valituksen kohteena olevassa asiassa yliopiston asemaan valtion viranomaisena. Lisäksi yliopisto on tehnyt valituksen kuulematta kumotun päätöksen tekemiseen toimivaltaista hallintoelintä.

Helsingin yliopisto on antanut vastaselityksen, jossa se on katsonut, että sen valitusoikeus asiassa perustuu asianosaisasemaan. Hallinto-oikeuden päätös, jolla se kumonnut tiedekuntaneuvoston päätöksen, kohdistuu välittömästi yliopistoon A:n työnantajana.

A on toimittanut vielä Helsingin yliopiston vastaselityksen johdosta vastineen.

Helsingin yliopisto ja A ovat toimittaneet vielä lisäselvitystä.

A on vaatinut, että Helsingin yliopisto velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa 2 200 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla. Lisäksi hän on vaatinut korvattaviksi hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksistä perittävät oikeudenkäyntimaksut.

Helsingin yliopisto on antanut oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen osalta vastaselityksen.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n vaatimusta siltä osin kuin se on koskenut oikeudenkäyntikuluja ja -maksuja hallinto-oikeudessa.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n väitteen siitä, ettei Helsingin yliopistolla ole asiassa valitusoikeutta.

3. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää Helsingin yliopiston valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

4. Helsingin yliopisto velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Tutkimatta jätettävä vaatimus

A on hallinto-oikeudessa vaatinut, että Helsingin yliopisto velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa 2 200 eurolla sekä lisäksi hallinto-oikeuden päätöksestä mahdollisesti perittävä oikeudenkäyntimaksu. Hallinto-oikeus on velvoittanut Helsingin yliopiston korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 1 000 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen. A ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen siltä osin kuin hänen oikeudenkäyntikuluvaatimustaan ei ole hyväksytty. Tämän vuoksi A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa on jätettävä tutkimatta.

2. Helsingin yliopiston valitusoikeus

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Yliopistolla on yliopistolain 2 §:n nojalla itsehallinto, mikä merkitsee muun ohella sitä, että virkojen perustaminen ja lakkauttaminen sekä viran alan määrääminen ovat yliopistojen sisäisiä asioita. Työnantajan määräysvaltaan kuuluu myös oikeus muuttaa virkamiehen virkatehtäviä lain sallimissa rajoissa. Puheena olevassa asiassa on kysymys siitä, onko oikeustieteellisen tiedekunnan tiedekuntaneuvosto yliopiston toimielimenä käyttänyt työnantajalle sinänsä kuuluvaa määräysvaltaa lainmukaisesti. Hallinto-oikeus on kumonnut tiedekuntaneuvoston 30.8.2005 pöytäkirjan asiakohdassa 4 tekemän päätöksen. Kumoamisella on välitön vaikutus yliopiston sisäisiin asioihin kuuluvan hallinnon järjestämiseen ja yliopiston velvollisuuksiin työnantajana. Yliopiston on näin ollen tässä tapauksessa työnantajana katsottava olevan sellaisessa asemassa, että sillä on hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin nojalla oikeus valittaa hallinto-oikeuden A:n valituksen johdosta antamasta päätöksestä.

3. Pääasian ratkaisu

3.1 Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain säännökset

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan muutoksenhakuoikeus ja muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet turvataan lailla.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on perustuslain 106 §:n mukaan annettava etusija perustuslain säännökselle.

Valtion virkamieslain ja -asetuksen säännökset

Valtion virkamieslain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion virkasuhteesta säädetään mainitussa laissa.

Valtion virkamieslain 2 §:n mukaan lain tavoitteena on muun muassa turvata virkamiehelle oikeudenmukainen asema suhteessa työnantajaan.

Valtion virkamieslain 4 §:n 2 momentin mukaan säännökset virkojen perustamisesta, lakkauttamisesta ja muuttamisesta annetaan asetuksella.

Valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentin mukaan virka voidaan siirtää samassa virastossa muuhun yksikköön kuin mihin se on perustettu sekä muu kuin valtion talousarviossa eriteltävä virka myös toiseen virastoon. Jos virka ei ole avoinna, virka voidaan siirtää vain virkamiehen suostumuksella.

Valtion virkamieslain 14 §:n 1 momentin mukaan virkamiehen on suoritettava tehtävänsä asianmukaisesti ja viivytyksettä. Hänen on noudatettava työnjohto- ja valvontamääräyksiä.

Valtion virkamieslain 58 §:n mukaan viranomaisen tai virkamieslautakunnan mainitun lain nojalla antamaan virkamiestä koskevaan muuhun kuin 52, 53, 54 ja 56 §:ssä sekä 57 §:n 1 momentissa tarkoitettuun päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Valtion virkamiesasetuksen 3 §:n mukaan muun kuin asetuksen 2 §:ssä tarkoitetun viran perustamisesta ja lakkauttamisesta ja viran muuttamisesta samoin kuin viran siirtämisestä samassa virastossa muuhun yksikköön kuin mihin se on perustettu, päättää asianomainen virasto.

Valtion virkamiesasetuksen 4 §:n mukaan viran nimeä ei saa muuttaa siten, että virkaan nimitetty virkamies ei täytä nimeltään muutettuun virkaan säädettyjä kelpoisuusvaatimuksia.

3.2 Tosiseikat

Asiakirjojen mukaan A on oikeustieteellisen tiedekunnan tiedekuntaneuvoston 19.11.1992 tekemällä päätöksellä nimitetty oikeustieteellisen tiedekunnan tiedekuntasihteerin virkaan 1.12.1992 lukien.

Kyseinen virka on alun perin perustettu ylimääräisenä toimena vuoden 1969 tulo- ja menoarvion tultua hyväksytyksi. Hallituksen esityksessä valtion tulo- ja menoarvioksi toimi oli mainittu Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan kohdalla. Vuoden 1986 virkamieslain kokonaisuudistuksessa luovuttiin ylimääräisistä toimista, jotka muutettiin lain nojalla vakinaisiksi viroiksi. Muutos koski myös kyseistä tiedekuntasihteerin virkaa. Viran nimike on tiedekuntaneuvoston 8.11.2001 tekemällä päätöksellä muutettu hallintopäällikön viraksi.

Hallintopäällikkö toimii dekaanin alaisuudessa tiedekunnan kansliassa ja vastaa tiedekunnan yleis-, talous- ja henkilöstöhallinnosta.

Oikeustieteellisen tiedekunnan dekaani oli 16.6.2005 tehnyt päätöksen A:n hallintopäällikön viran siirtämisestä oikeustieteellisestä tiedekunnasta hallintovirastoon. A oli tämän johdosta ilmoittanut, ettei viran siirtämisestä voida päättää ilman hänen suostumustaan. Sen jälkeen siirrosta päättäminen on tuotu tiedekuntaneuvoston käsittelyyn, jonka toimivaltaan asian on katsottu kuuluvan, koska tiedekuntaneuvosto on perustanut hallintopäällikön viran ja myös nimittänyt A:n siihen.

Oikeustieteellisen tiedekunnan tiedekuntaneuvosto on 30.8.2005 päättänyt, että hallintopäällikkö A siirtyy 1.9.2005 lukien toistaiseksi hoitamaan Helsingin yliopiston hallintoviraston hänelle tarkemmin osoittamia, vaativuustasoltaan hallintopäällikön virkatehtäviin rinnastuvia tehtäviä sijoituspaikkanaan yliopiston hallintovirasto.

Oikeustieteellisen tiedekunnan kansliaan on tiedekuntaneuvoston samana päivänä tekemällä päätöksellä päätetty perustaa uusi hallintopäällikön virka (A26-27) 1.9.2005 lukien. Virka on samalla päätetty julistaa heti haettavaksi. Asiakirjoissa olevan viranhakuilmoituksen mukaan hallinto- päällikkö vastaa dekaanin alaisena tiedekunnan yleis-, talous- ja henkilöstöhallinnosta ja toimii näiden alueiden asioiden esittelijänä. Tehtäviin kuuluvat myös hallinnon kehittäminen, valvonta sekä yleiset toiminnan ja talouden suunnittelutehtävät.

Valituksen kohteena olevassa tiedekuntaneuvoston päätöksessä ei ole yksilöity A:n uusia tehtäviä hallintovirastossa. Yliopiston hallinto-oikeudelle antaman selityksen mukaan hallintovirastossa hoidetaan periaatteessa kaikenlaisia hallintotehtäviä, myös niitä, joita A on tiedekunnan työjärjestyksen mukaan hoitanut. A:n virka, viran nimike ja palkkaus ovat säilyneet ennallaan.

Tiedekuntaneuvoston päätöksen taustalla ovat olleet Helsingin yliopiston oikeustieteelliseen tiedekuntaan 1.1.2004 alkaneeksi kolmivuotiskaudeksi valitun dekaani B:n ja hallintopäällikkönä toimineen A:n välisessä yhteistyössä alkuvuodesta 2004 ilmenneet ongelmat. Tiedekuntaneuvoston päätöksen tekemiseen on päädytty sen jälkeen, kun ongelmat eivät olleet ratkenneet tiedekunnan sisäisin järjestelyin.

3.3 Tiedekuntaneuvoston päätöksen luonne

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään katsonut, että tiedekuntaneuvoston päätöstä ei ole tehty virkamieslain nojalla.

Valtion virkamieslain 1 §:n mukaan valtion virkasuhteesta säädetään kyseisessä laissa. Tiedekuntaneuvoston päätös on koskenut A:n virkatehtäviä ja hänen asemaansa virkamiehenä. Tähän nähden ja kun lisäksi otetaan huomioon virkamieslain 2 §:stä ilmenevä lain tarkoitus, tehdyn päätöksen lainmukaisuutta on arvioitava valtion virkamieslain nojalla.

Jos virka ei ole avoinna, se voidaan valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentin mukaan siirtää samassa virastossa muuhun yksikköön kuin mihin se on perustettu vain virkamiehen suostumuksella. Asiassa on ratkaistava, onko tiedekuntaneuvoston päätöstä pidettävä valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuna viran siirtämistä koskevana päätöksenä.

Tiedekuntasihteerin virka, jonka nimike sittemmin muutettiin hallintopäälliköksi, on perustettu Helsingin yliopiston oikeustieteelliseen tiedekuntaan edellä kohdassa 3.2 ilmenevän mukaisesti. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 23.10.2006 taltionumero 2803 todennut, että selvitystä siitä, että yliopisto olisi muuttanut puheena olevan oikeustieteelliseen tiedekuntaan perustetun viran yliopiston yhteiseksi viraksi, ei ole esitetty. Sellaista selvitystä, joka antaisi aiheen muuttaa edellä mainittua kantaa, ei ole edelleenkään esitetty. Se, että päätöksen asiassa on tehnyt oikeustieteellisen tiedekunnan tiedekuntaneuvosto, tukee käsitystä siitä, että kysymys on oikeustieteellisen tiedekunnan virasta.

Hallintopäällikkö A on valituksenalaisella tiedekuntaneuvoston päätöksellä pysyvästi siirretty työskentelemään yliopiston hallintovirastoon hänen virkansa ja virkanimikkeensä säilyessä kuitenkin ennallaan.

Edellä lausutuilla perusteilla tiedekuntaneuvoston päätös on sisältänyt valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentin mukaisen viran siirtämisen oikeustieteellisestä tiedekunnasta hallintovirastoon. Koska kysymys ei ole ollut avoinna olevasta virasta, päätöksen tekemisen edellytyksenä valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentin mukaan on ollut virkamiehen suostumus.

3.4 A:n oikeus valittaa tiedekuntaneuvoston päätöksestä

Edellä kohdassa 3.1 selostetussa valtion virkamieslain 58 §:ssä on nimenomaan säädetty tilanteista, joita mainitussa pykälässä tarkoitettu valituskielto ei koske. Koska poikkeuksena ei mainita valtion virkamieslain 5 §:n 1 momenttia, viran siirtämistä koskevaa päätöstä koskee valituskielto. Virkamies voi yleensä saattaa mainitun valituskiellon piiriin kuuluvan asian tuomioistuimen tutkittavaksi ainoastaan ylimääräisenä muutoksenhakuna.

Tiedekuntaneuvoston 30.8.2005 tekemään päätökseen oli liitetty ilmoitus valituskiellosta. Korkein hallinto-oikeus on edellä kohdassa 2 selostetussa päätöksessään 3.10.2006 taltionumero 2803 hylännyt A:n tiedekuntaneuvoston päätöstä koskevan purkuhakemuksen. Julkisen edun ei päätöksessä mainituissa olosuhteissa voitu katsoa vaativan tiedekuntaneuvoston päätöksen purkamista purkuasioissa sovellettavan hallintolainkäyttölain 63 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla eikä tiedekuntaneuvoston päätös hakemuksessa esitetyillä perusteilla loukannut A:n oikeutta yliopiston virkamiehenä sillä tavoin, että tiedekuntaneuvoston päätös olisi voitu purkaa.

A on muutoksenhakukirjelmässään hallinto-oikeudelle kuitenkin lausunut, että vaikka katsottaisiinkin, että tiedekuntaneuvoston valituksenalainen päätös on tehty valtion virkamieslain nojalla, A:n vaatimukset tulee perustuslain 21 § huomioon ottaen tutkia valituksena. Päätöstä tällöin koskeva valituskielto tulee perustuslain 106 §:n nojalla tässä tapauksessa jättää soveltamatta.

Perustuslain 106 §:n soveltamisen edellytyksenä perustuslain esitöiden (HE 1/1998 ja PeVM 10/1998 vp) mukaan on, että lain säännöksen ristiriidan perustuslain kanssa on oltava selvä ja riidaton ja näin ollen helposti havaittavissa, eikä esimerkiksi oikeudellisena kysymyksenä tulkinnanvarainen. Säännös tulisi sovellettavaksi vasta silloin, jos perustuslain välistä ristiriitaa ei ole mahdollista poistaa perustuslainmukaisen tai perusoikeusmyönteisen tulkinnan avulla. Lain soveltamisen ja perustuslain ristiriitaa ei voida pitää säännöksen tarkoittamassa mielessä ilmeisenä, jos perustuslakivaliokunta on ottanut siihen kantaa lain säätämisvaiheessa. Säännös ei myöskään tule sovellettavaksi, jos laki on säädetty perustuslain säätämisjärjestyksessä. Lakivaliokunnan lausunnon (LaVL 9/1998 vp) mukaan pykälässä tarkoitettu "ilmeinen ristiriita" ei vallitse perustuslain ja tavallisen lain välillä, vaan perustuslain ja "lain säännöksen soveltamisen" välillä.

Viran siirtämistä koskevan päätöksen osalta valituskiellosta säädetään edellä kerrotulla tavalla nimenomaisesti valtion virkamieslain 58 §:ssä, joten perusoikeusmyönteiselle tulkinnalle ei jää sijaa. Asiassa on siten ratkaistava, koskeeko tiedekuntaneuvoston päätös A:n perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitettuja oikeuksia ja velvollisuuksia ja onko valtion virkamieslaissa säädetty päätöstä koskeva valituskielto syrjäytettävä perustuslain etusijaa koskevan perustuslain 106 §:n säännöksen perusteella.

Valtion virkamieslaki on tullut voimaan 1.12.1994 eli ennen kuin Suomen Hallitusmuodon perusoikeusluku uudistettiin 17.7.1995 annetulla 1.8.1995 voimaan tulleella lailla. Perustuslain 21 § vastaa aikaisemmin voimassa olleen Hallitusmuodon 16 §:ää. Perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp) 16 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettiin, että säännöksen kannalta saattavat ongelmallisia olla sellaiset laissa tai asetuksessa säädetyt valituskiellot, joissa on kysymys yksilön oikeuksia tai velvollisuuksia koskevasta asiasta.

Perustuslain 21 §:n tarkoituksena on turvata Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen sekä kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 14 artiklan 1 kappaleen edellyttämä oikeus oikeudenkäyntiin kaikissa sopimusmääräysten tarkoittamissa tilanteissa.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla koskee "yksityisluontoisia" oikeuksia ja velvollisuuksia (civil rights and obligations). Siten 6 artiklan soveltamisala virkamiesasioissa on vanhastaan rajattu, mutta se on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä eräissä suhteissa vähitellen laajentunut.

Perustuslain 21 § ei sisällä mainitun kaltaista rajausta, joten siinä perusoikeutena turvattu oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin saattaa kohdistua Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan vaatimuksia laajemmalle alueelle. Perustuslain tarkoituksena on turvata jokaiselle mahdollisuus säännönmukaiseen muutoksenhakukeinoon eli valitukseen silloin, kun kysymys on muutoksenhakijan perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetuista oikeuksista ja velvollisuuksista.

Valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentin mukaan muu kuin avoinna oleva virka voidaan siirtää vain virkamiehen suostumuksella. Virkamieslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 291/1993 vp) mukaan täytettynäkin oleva virka olisi voitu siirtää virkamiehen suostumuksesta riippumatta. Hallintovaliokunta kuitenkin katsoi mietinnössään (HaVM 5/1994 vp), että suostumus tuli mainitussa lainkohdassa säilyttää, koska suostumuksen poistaminen olisi vaikuttanut virkamiehen oikeusasemaan. Näin ollen säännösehdotusta muutettiin eduskuntakäsittelyssä siten, että täytettynä olevan viran siirtäminen edellyttää virkamiehen suostumusta. Hallintovaliokunta oli mietintönsä yleisperusteluissa korostanut, että julkisten tehtävien hoitamisen luonne ja siihen liittyvä vastuu edellyttää, että lainsäädännössä kiinnitetään erityistä huomiota virkamiesten aseman itsenäisyyteen ja pysyvyyteen. Hallituksen esityksessä ehdotetulle menettelylle ei ollut esitetty yleisperusteluissa lausuttu huomioon ottaen hyväksyttävää perustetta. Hallintovaliokunta myös totesi, että suostumusedellytyksen säilyttäminen ei estä tarpeellisia virkajärjestelyjä.

Oikeuskirjallisuudessa on esitetty, että ilman virkamiehen suostumusta tai vastoin hänen kielteistä kantaansa tehtyä päätöstä viran siirtämisestä tulee yleensä pitää mitättömänä.

Tiedekuntaneuvoston tiedossa on sen tehdessä valituksenalaisen päätöksensä ollut, että A ei ole hyväksynyt tiedekunnan esitystä. A ei ole antanut suostumustaan viran siirtämiseen.

Kysymyksessä oleva päätös A:n oikeustieteelliseen tiedekuntaan perustetun viran siirtämisestä on siten tehty valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentin vastaisesti ilman hänen suostumustaan. Suostumuksen tarpeesta on säädetty virkamiehen suojaksi. Päätöksen on jo tällä perusteella katsottava koskevan A:n perustuslain 21 §:ssä tarkoitettuja oikeuksia ja velvollisuuksia.

Ylimääräistä muutoksenhakua, jonka perusteella hallintopäätös voidaan kumota vain hallintolainkäyttölain 11 luvussa säädetyin edellytyksin, ei edellä mainituissa olosuhteissa voida pitää riittävän tehokkaana oikeussuojakeinona. Tämän vuoksi ja kun valtion virkamieslain 58 §:n mukaisen valituskiellon soveltaminen estäisi A:n perustuslain 21 §:ssä perusoikeutena turvatun oikeuden säännönmukaiseen muutoksenhakuun asiassa, sanotun valituskieltosäännöksen soveltaminen on tässä yksittäistapauksessa ja edellä kohdassa 3.2 esitetty huomioon ottaen perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Valituskielto tulee näin ollen jättää tässä tapauksessa soveltamatta.

Näillä perusteilla A:n valitus tiedekuntaneuvoston päätöksestä on valituskiellon estämättä tullut tutkia.

3.5 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Koska tiedekuntaneuvoston päätös viran siirtämisestä on edellä kohdista 3.2-3.4 ilmenevin tavoin tehty vastoin lain nimenomaista säännöstä ja siten lakia virheellisesti soveltaen, päätös on lainvastaisena tullut A:n valituksesta kumota.

Asiassa ei tähän nähden ole tarpeen lausua tiedekuntaneuvoston päätöksentekoon osallistuneiden henkilöiden esteellisyydestä eikä tarkoitussidonnaisuuden periaatteen noudattamisesta.

Kun otetaan huomioon edellä esitetyt perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla tiedekuntaneuvoston päätös on A:n valituksesta kumottu.

4. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu

A on esitetyn selvityksen mukaan erityisosaamisensa ja ammattitaitonsa vuoksi osallistunut poikkeuksellisen paljon asian valmisteluun ja kirjelmien laatimiseen. Tätä on asian laatu ja A:n koulutus huomioon ottaen pidettävä uskottavana. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevilta osin sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei Helsingin yliopiston valituksesta ole perusteita siltä osin kuin yliopisto on velvoitettu korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa.

Samoilla perusteilla ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Helsingin yliopisto on hallintolainkäyttölain 74 §:n ja 75 §:n 2 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Ilkka Pere, Jukka Mattila ja Tuula Pynnä. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Pekka Vihervuoren äänestyslausunto:

"Olen muutoin samalla kannalla kuin enemmistö, mutta enemmistön päätöslauselman kohdan 3.4 perustelujen sijasta lausun seuraavaa:

3.4 A:n oikeus valittaa tiedekuntaneuvoston päätöksestä

Valtion virkamieslain (750/1994) 58 §, jonka mukaan viranomaisen tai virkamieslautakunnan mainitun lain nojalla antamaan virkamiestä koskevaan muuhun kuin lain 52, 53, 54 ja 56 §:ssä sekä 57 §:n 1 momentissa tarkoitettuun päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla, sisältyi eduskuntakäsittelyssä hyväksytyksi tulleessa muodossaan jo hallituksen esitykseen 291/1993 vp valtion virkamieslaiksi ja laiksi valtion virkaehtosopimuslain muuttamisesta. Lainkohdan perusteluissa lausutaan vain, että pykälä vastaa aiemman valtion virkamieslain 91 §:ää.

Kysymyksessä on alaltaan yleinen ja monenlaatuisia päätöksiä koskeva valituskielto, jota ei nimenomaisesti ole säädetty tai tarkoitettu koskemaan nyt kysymyksessä olevaa tilannetta. Kiellon soveltaminen merkitsisi sen ulottamista päätökseen, jollaisen ei valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentin mukaan tulisi lainkaan olla mahdollinen. Viimeksi mainitun lainkohdan (samansisältöisesti sekä alkuperäisessä laissa että laissa 1188/2004) sisältämä suostumusvaatimus on lain soveltamisen kannalta varsin selkeä.

Valtion virkamieslain tullessa voimaan 1.12.1994 oli voimassa edellinen valtion virkamieslaki (756/1986), jonka 8 §:n 1 momentti (206/1992) kuului seuraavasti:

"Virka voidaan siirtää samassa virastossa muuhun yksikköön kuin mihin se on perustettu tai muu kuin 5 §:n 2 momentissa tarkoitettu virka myös toiseen virastoon. Siirrettäessä virka toiseen virastoon tarvittava määräraha on siirrettävä toisen viraston käytettäväksi siten kuin valtion talousarviosta annetun lain 7 a §:ssä säädetään. Jos virka ei ole avoinna, virka voidaan siirtää vain virkamiehen suostumuksella."

Voimassa olevaa valtion virkamieslakia (750/1994) koskevan hallituksen esityksen (HE 291/1993 vp) mukaan täytettynäkin oleva virka olisi edellä mainitusta aiemmasta säännöksestä poiketen voitu siirtää virkamiehen suostumuksesta riippumatta. Ehdotettu 5 §:n 1 momentti ei siten sisältänyt suostumusta koskevaa vaatimusta.

Eduskunnan hallintovaliokunta kuitenkin katsoi 7.6.1994 antamassaan mietinnössä (HaVM 5/1994 vp), että suostumus tuli säilyttää, koska suostumuksen poistaminen olisi vaikuttanut virkamiehen oikeusasemaan. Ehdotettua 5 §:n 1 momenttia muutettiin eduskuntakäsittelyssä siten, että täytettynä olevan viran siirtäminen edellyttää virkamiehen suostumusta. Hallintovaliokunta on mietintönsä yleisperusteluissa korostanut, että julkisten tehtävien hoitamisen luonne ja siihen liittyvä vastuu edellyttää, että lainsäädännössä kiinnitetään erityistä huomiota virkamiesten aseman itsenäisyyteen ja pysyvyyteen. Hallituksen esityksessä ehdotetulle menettelylle ei ollut esitetty yleisperusteluissa lausuttu huomioon ottaen hyväksyttävää perustetta. Hallintovaliokunta on myös todennut, että suostumusedellytyksen säilyttäminen ei estä tarpeellisia virkajärjestelyjä.

Ennen tätä mietintöä eduskunnan perustuslakivaliokunta oli hallintovaliokunnalle 22.3.1994 antamassaan lausunnossa n:o 5 tarkastellut hallituksen esityksen mukaista lakiehdotusta valtion virkamieslaiksi. Lausunnossaan perustuslakivaliokunta oli esittänyt lakiehdotuksen 5 §:stä, että hallituksen ehdotuksen mukainen järjestely ei olisi sopusoinnussa tuomareiden riippumattomuutta koskevan, tuolloin voimassa olleen Suomen Hallitusmuodon 91 §:n kanssa. Tavallisen lainsäädäntöjärjestyksen edellytyksenä tältä osin oli, että mainittua 5 §:ää ei sovelleta tuomarin virkaan, joka on täytettynä ja jonka haltija ei suostu siirtoon. Muilta osin 5 §:ään ei lausunnossa ollut puututtu. Perustuslakivaliokunnalla ei 22.3.1994 olisi voinutkaan olla aihetta puuttua ehdotetun 58 §:n valituskieltosäännöksen sisältöön siltä osin kuin virkamiehen suostumuksen tarpeen ottaminen 5 §:n 1 momenttiin hallintovaliokunnan vasta 7.6.1994 antaman mietinnön mukaisesti ehkä olisi antanut tähän aihetta.

Aiempi valtion virkamieslaki (756/1986) on säädetty ennen perusoikeussäännöksiä koskevan Suomen Hallitusmuodon II luvun (969/1995) 1.8.1995 tapahtunutta voimaantuloa. Siten 1.3.2000 voimaan tulleen Suomen perustuslain 21 §:ää vastannut Hallitusmuodon 16 § ei vielä tuolloin ollut voimassa.

Suomen perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Sellainenkaan tulkintavaihtoehto, että valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentin vastaisesti ilman virkamiehen suostumusta tai vastoin hänen kielteistä kantaansa tehty siirtopäätös olisi ainakin lähtökohtaisesti mitätön, ei ole vailla oikeudellisia perusteita. Siten voi tulla harkittavaksi, olisiko asiassa edellytyksiä säännönmukaisen valituksen määräaikoihin ja määrämuotoihin sitomattomalle mitättömyysvalitukselle.

Valituskiellon ulottuminen nyt kyseessä olevaan erityistilanteeseen merkitsisi edellä lausuttu huomioon ottaen tosiasiallisesti valtion virkamieslain säännösten välistä ristiriitaa. Kysymys valituskiellon alasta tässä tilanteessa on siten laintulkinnallisesti epäselvä. Epäselvässä tilanteessa valituskieltosäännöksen alaa on tulkittava perusoikeusmyönteisesti eli tässä tapauksessa suppeasti.

Edellä sanotuista syistä ei valtion virkamieslain 58 §:ssä voida katsoa kielletyn valittamasta sellaisesta päätöksestä, jolla virka on siirretty lain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin ilman viimeksi mainitussa lainkohdassa nimenomaisesti edellytettyä virkamiehen suostumusta. A ei ole antanut siirrolle suostumustaan. Hänen valituksensa hallinto-oikeudelle on näin ollen tullut tutkia."